全國(guó)兩會(huì)進(jìn)行時(shí)刻，十三屆全國(guó)人大代表，中國(guó)人民銀行參事、城銀清算服務(wù)有限責(zé)任公司（下稱“城銀清算”）黨委書(shū)記崔瑜提出關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)票據(jù)法》的建議。

《中華人民共和國(guó)票據(jù)法》（以下簡(jiǎn)稱《票據(jù)法》）是為數(shù)不多的針對(duì)金融工具的專門(mén)法，為規(guī)范票據(jù)行為、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、打擊違法犯罪創(chuàng)造了基本的法律條件。該法頒布于1995年，至今已有20多年，此后僅在2004年做過(guò)簡(jiǎn)單修改，而我國(guó)的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境以及票據(jù)業(yè)務(wù)已發(fā)生了重大改變。一方面，傳統(tǒng)票據(jù)業(yè)務(wù)量逐年下降，票據(jù)功能發(fā)展缺少法律支撐；另一方面，票據(jù)的實(shí)際功能不斷豐富，電子化程度不斷提高，互聯(lián)網(wǎng)金融更是促成了各種“類票據(jù)”業(yè)務(wù)?，F(xiàn)行《票據(jù)法》和票據(jù)業(yè)務(wù)明顯滯后于經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展步伐，建議對(duì)《票據(jù)法》進(jìn)行修訂完善。

崔瑜認(rèn)為，當(dāng)前《票據(jù)法》存在不認(rèn)可后生的電子票據(jù)；立法思維陳舊；未明文規(guī)定票據(jù)融資功能，缺少相關(guān)票據(jù)違法行為的法律責(zé)任；關(guān)于票據(jù)的定義過(guò)于狹隘，“類票據(jù)”業(yè)務(wù)存在金融監(jiān)管失位等幾項(xiàng)主要問(wèn)題。

（一）受限于時(shí)代背景，《票據(jù)法》不認(rèn)可后生的電子票據(jù)

隨著科技的進(jìn)步和市場(chǎng)的變化，票據(jù)的形態(tài)在持續(xù)發(fā)展中。在實(shí)務(wù)層面，票據(jù)可以分為紙質(zhì)票據(jù)和電子票據(jù)兩種形態(tài)。進(jìn)一步辨析，紙質(zhì)票據(jù)可以通過(guò)影像等方式截留后成為電子票據(jù)，電子票據(jù)可以按照技術(shù)路線分為傳統(tǒng)電子票據(jù)和區(qū)塊鏈（數(shù)字）票據(jù)，票據(jù)形態(tài)十分多樣。但是現(xiàn)行《票據(jù)法》受限于時(shí)代背景，采用了基于票據(jù)憑證和簽章的條文表述方式，顯然指向的是紙質(zhì)票據(jù)，電子票據(jù)和紙電轉(zhuǎn)換票據(jù)等均缺少?gòu)?qiáng)有力的法律依據(jù)。

以商業(yè)匯票為例，中國(guó)人民銀行于2009年推出電子商業(yè)匯票業(yè)務(wù)，出臺(tái)《電子商業(yè)匯票業(yè)務(wù)管理辦法》，以部門(mén)規(guī)章方式明確了此類電子票據(jù)的法律效力。在2016年票交所成立時(shí)，人民銀行通過(guò)《票據(jù)交易管理辦法》規(guī)定了貼現(xiàn)后紙質(zhì)商業(yè)匯票的電子背書(shū)流轉(zhuǎn)方式，明確電子背書(shū)和紙質(zhì)背書(shū)具有同等法律效力，事實(shí)上創(chuàng)設(shè)了紙電轉(zhuǎn)換票據(jù)。上述管理辦法皆是部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件層面的修補(bǔ)，尚未上升到法律層面，發(fā)生電子商業(yè)匯票相關(guān)糾紛時(shí)仍缺少必要的法律支撐。

（二）《票據(jù)法》立法思維陳舊，止步不前的票據(jù)功能與實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求不匹配

近幾年，受制于《票據(jù)法》的思維定勢(shì)，主要是關(guān)于票據(jù)行為、票據(jù)要式性等方面不合時(shí)宜的要求，票據(jù)功能已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)多樣靈活的企業(yè)支付需求，份額占比已經(jīng)較10年前大幅下降。與此同時(shí)，新型支付工具又無(wú)法完全填補(bǔ)企業(yè)結(jié)算的部分剛性需求，支付市場(chǎng)存在一定供需錯(cuò)配。

（三）《票據(jù)法》未明文規(guī)定票據(jù)融資功能，缺少相關(guān)票據(jù)違法行為的法律責(zé)任

從票據(jù)業(yè)務(wù)量結(jié)構(gòu)看，融資是票據(jù)業(yè)務(wù)的重要屬性。2019年，全國(guó)共結(jié)算票據(jù)業(yè)務(wù)133.8萬(wàn)億元，其中作為票據(jù)重要分支的商業(yè)匯票融資業(yè)務(wù)有12.5萬(wàn)億元，與票據(jù)融資密切相關(guān)的票據(jù)交易業(yè)務(wù)有50.9萬(wàn)億元。中小企業(yè)簽發(fā)的商業(yè)匯票達(dá)到了商業(yè)匯票總量的三分之二，已成為企業(yè)特別是中小企業(yè)重要的融資渠道。但無(wú)論是歐美票據(jù)法還是我國(guó)《票據(jù)法》，均僅從票據(jù)行為和票據(jù)分類論述法律規(guī)定，對(duì)票據(jù)融資功能缺少描述。

關(guān)于票據(jù)融資功能的定位，法律界和實(shí)操界的爭(zhēng)議較大，例如，票據(jù)融資是否需要有貿(mào)易背景支撐，企業(yè)是否能夠發(fā)行純粹的融資性票據(jù)，發(fā)行融資性票據(jù)與發(fā)行債券的邊界定義等。以上爭(zhēng)議，無(wú)論持哪方觀點(diǎn)，對(duì)發(fā)展票據(jù)融資功能的意見(jiàn)基本是一致的。此外，目前票據(jù)融資功能的發(fā)展，還面臨監(jiān)管意見(jiàn)不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，以及票據(jù)融資套利行為和票據(jù)民間買(mǎi)賣(mài)盛行等問(wèn)題?！镀睋?jù)法》未明文規(guī)定票據(jù)融資功能，以及未明確相關(guān)票據(jù)融資違法行為的法律責(zé)任，是票據(jù)融資功能難以進(jìn)一步發(fā)展的根源性問(wèn)題。

（四）《票據(jù)法》關(guān)于票據(jù)的定義過(guò)于狹隘，“類票據(jù)”業(yè)務(wù)存在金融監(jiān)管失位

《票據(jù)法》所稱票據(jù)，是指匯票、本票和支票。在紙質(zhì)票據(jù)時(shí)代，票據(jù)由人民銀行統(tǒng)一組織印制，市場(chǎng)不具備自發(fā)形成“類票據(jù)”業(yè)務(wù)，相對(duì)狹隘的定義不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際問(wèn)題。但在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，科技公司或供應(yīng)鏈核心企業(yè)可以以極低的系統(tǒng)建設(shè)成本，以《合同法》為基礎(chǔ)，自行“印制”電子化的“類票據(jù)”，在功能上幾乎等同于甚至優(yōu)于傳統(tǒng)票據(jù)。而且隨著國(guó)家支持區(qū)塊鏈等核心技術(shù)自主創(chuàng)新發(fā)展，更多依托區(qū)塊鏈的“類票據(jù)”將誕生。如果不再加以嚴(yán)格管理，部分金融業(yè)務(wù)將脫離監(jiān)管視野，可能引發(fā)局部金融風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于上述存在的問(wèn)題，崔瑜提出四項(xiàng)相關(guān)建議：

（一）明確電子票據(jù)法律地位，匹配數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)提出，要發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，電子票據(jù)必將成為票據(jù)的主流形態(tài)，并成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的金融工具。建議修訂《票據(jù)法》以明確電子票據(jù)的法律效力，即票據(jù)不僅包括紙質(zhì)票據(jù)，還應(yīng)包括全生命周期的電子票據(jù)以及從紙質(zhì)票據(jù)轉(zhuǎn)換而來(lái)的電子票據(jù)，并在全文條款中采用紙電普適的語(yǔ)言進(jìn)行修改完善。

（二）重塑票據(jù)立法思維，與時(shí)俱進(jìn)發(fā)展票據(jù)功能，助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

為了更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建議追本溯源，發(fā)揮票據(jù)貼近商業(yè)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)。首先，重塑票據(jù)立法思維，弱化票據(jù)在使用過(guò)程中的強(qiáng)要式性規(guī)定，允許在票據(jù)當(dāng)事人合意或票據(jù)債務(wù)人授權(quán)等情況下，補(bǔ)記相關(guān)票據(jù)記載事項(xiàng)，合理引用票據(jù)載體以外的記載事項(xiàng)。其次，推動(dòng)發(fā)展票據(jù)功能，松綁票據(jù)的強(qiáng)行為規(guī)范。例如支持電子票據(jù)的拆分使用，以及引入附加合約條件（類似智能合約）的票據(jù)使用方式等。綜上，修訂《票據(jù)法》時(shí)，在原先規(guī)范票據(jù)行為、保障票據(jù)活動(dòng)中當(dāng)事人合法權(quán)益的立法目的基礎(chǔ)上，增加支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位，引導(dǎo)市場(chǎng)參與者打造出更加高效、安全的票據(jù)功能。

（三）支持票據(jù)融資功能發(fā)展，建立必要的法律導(dǎo)向

為暢通中小企業(yè)融資渠道，規(guī)范和凈化票據(jù)融資環(huán)境，建議建立幾方面的法律導(dǎo)向。一是正面導(dǎo)向，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)票據(jù)融資向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)投放資金，指導(dǎo)人民銀行履行基于票據(jù)資產(chǎn)的再貼現(xiàn)、流動(dòng)性支持等職能。二是規(guī)范導(dǎo)向，要求票據(jù)融資行為應(yīng)當(dāng)持牌經(jīng)營(yíng)，引入更多合法參與者進(jìn)入市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)活力。三是授權(quán)管理，由人民銀行統(tǒng)籌出臺(tái)票據(jù)融資的實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，聯(lián)手公安部門(mén)嚴(yán)厲打擊非法票據(jù)融資套利、非法票據(jù)買(mǎi)賣(mài)等違法行為。綜上，修訂《票據(jù)法》時(shí)新增設(shè)立票據(jù)融資行為和配套管理措施，自上而下地支持票據(jù)融資功能發(fā)展。

（四）規(guī)范“類票據(jù)”業(yè)務(wù)，留出創(chuàng)新空間

“類票據(jù)”業(yè)務(wù)源自供應(yīng)鏈等合理場(chǎng)景，從支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的角度，宜疏不宜堵，重點(diǎn)要采用成熟的金融監(jiān)管手段做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防控。建議修訂《票據(jù)法》時(shí)增加一類創(chuàng)新票據(jù)，由人民銀行制定創(chuàng)新票據(jù)的定義和范圍，例如供應(yīng)鏈票據(jù)當(dāng)屬創(chuàng)新票據(jù)。同時(shí)，創(chuàng)新票據(jù)的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)方應(yīng)當(dāng)符合人民銀行頒布的相關(guān)要求，并完成平臺(tái)備案。對(duì)于不符合人民銀行規(guī)定的“類票據(jù)”和運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，屬于非法金融行為，應(yīng)當(dāng)予以取締。

END

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